英國地方博物館逆境與英國藝文補助概況觀察

初刊於《藝術家》2024年4月 #587

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烏俄戰爭導致能源價格飆漲，雖逐步回穩但仍遠高於歷史常態。根據英國國家統計局統計消費者物價指數漲幅於2022年年底衝破9%，雖於英格蘭銀行升息等舉措控制下，通膨指數於2023年年底略見改善至4.2%，但仍無法降回主流期待的2%通膨目標。

2021年開始接連傳出英國地方政府破產的消息，包含第二大城伯明罕（Birmingham）、中部重鎮諾丁漢（Nottingham）等重要城市。按照英國文化政治評論雜誌《新政治家》（The New Statesman）統計，目前有六個地方財務首長啟動《1988年地方政府財政法第114條》（Section 114 notice）限制財務支出，等同宣告市政破產。據英國地方政府協會（Local Government Association）了解：因物價上漲，地方政府當前會計年度的業務執行成本大幅攀升近三成，協會旗下近五分之一的地方首長認為在2024 / 2025會計年度將因收入短缺面臨極高或相當高的破產危機，近一半受調查的地方政府甚至擔心將因財務困難無法於當前的會計年度妥善完成法定的責任和義務。

自2010年起，在保守黨政府主政下，除了新冠肺炎疫情期間的振興補助外，整體文化預算（納入通膨後）呈現下滑趨勢，英格蘭藝術委員會（Arts Council England）2010至2023年期間總體預算減少將近三成；英格蘭以外的文化發展單位同樣命運乖舛，創意蘇格蘭（Creative Scotland）將獲得的預算預計於新的會計年度下降一成，威爾斯藝術委員會（Arts Council Wales）以同樣幅度降低（-10.5%），威爾斯政府更將刪減文化、運動與觀光領域高達1600萬英鎊的預算，轉為投入就業輔導和技能提昇之用。北愛爾蘭藝術委員會（Arts Council Northern Ireland）2010至2020年十年間總體補助額度則降低逾六成之多，令人咋舌。

各級仰賴公家補助的藝文機構受到預算刪減影響甚深，國家級文化場館的規畫也因預算銳減和支出大幅上升被迫做出相應的調整，例如：維多利亞與艾伯特博物館位於蘇格蘭丹地（Dundee）的分館將每年兩檔的特展降為一檔。蘇格蘭國家藝廊（National Galleries of Scotland）在對蘇格蘭議會的定期報告中警示了館所面臨的財務困窘，旗下博物館群2024 / 2025會計年度預期獲得的蘇格蘭政府補助款其中95%的經費預計全數用以支應人事費用，僅剩5%做為營運支出，在物價飛漲、能源價格仍所費不貲的情況下，將無法應付預期的水電費、暖氣費和館所營運費用。蘇格蘭國家藝廊已通過自願辭職計畫刪減逾四十個工作崗位，剩下的預算缺口預計透過觀眾勸募或會員費用盡可能籌集，但仍將會入不敷出，其先前因預算不足休館、近期甫重新揭幕的現代二館（Modern Two）不排除再次面臨休館的命運。

撙節：地方文化支出首當其衝

預算窘迫的情況哀鴻遍野影響深入地方，英格蘭郡政府聯盟（County Councils Network）統計近七成地方政府預期於2024 / 2025會計年度面臨收支失衡，其中社福支出攀升（幼童、成人、無家者安置等）以及法定最低薪資調漲成為壓倒駱駝的最後一根稻草，將大幅刪節預算減少服務項目和雇員人數，並動用緊急預備金支應財務困境。自2008年金融海嘯的撙節政策以來，地方政府獲得的財務補助大幅下降，據《衛報》統計，地方政府文化支出首當其衝，總計2022 / 2023財務年度淨支出少於2010 / 2011年度的43%，而文化以外的服務也大幅受到影響（公路與交通下降40%、公宅35%、地方規畫與發展則減少近三分之一）。

在這樣的財政壓力下，愈來愈多地方政府通過刪減文化預算節約開支，根據《藝術新聞》（The Arts Newspaper）報導，除了近期宣布破產的城鎮包含沃金鎮（Woking Borough）、伯明罕市、諾丁漢市，其他地方政府如布里斯托市（Bristol City）和薩福克郡（Suffolk County）等都相繼全數刪減或大幅裁減藝術文化支出。

以諾丁漢為例，市政府直接營運多所歷史古蹟與博物館（涵蓋自然史、工業史、城市與庶民歷史等領域），亦針對諾丁漢當代藝術館（Nottingham Contemporary）、新藝術交流中心（New Art Exchange）在內等主要藝文機構提供財務補助，並於2022年原先管理古蹟諾丁漢城堡的慈善信託破產後，接手城堡的營運與開支。在城市去年宣布破產後，諾丁漢政府預計於2024 / 2025年度全數刪減文化預算以撙節開支，包括裁撤逾500個工作岡位，並將重新評估旗下博物館的交付模式（delivery model），以期為這些「非必要的服務」（primarily discretionary services）找尋能夠降低對於地方政府財務依賴的替代方案。

地方博物館財務和營運結構

如此全數刪減文化預算的現象早有端倪，保守黨政府自2016年發表《文化白皮書》以來，試圖改革文化機構對於公家資金的仰賴，期望逐步協助文化機構達成財務來源多元化、降低對政府補助依賴程度的長遠目標。英國博物館協會（Museums Association）籌組的博物館小組2018年發表關於博物館的《經費現況報告與建議》（Museums Taskforce report and recommendations）指出，逐年下滑的公立資金對於地方財政收入相對不豐的區域影響嚴重，包含博物館在內等「非法定服務」的文教活動被視為可有可無，危及地方財政不穩區域人民的文化權益。

以英格蘭為例，英格蘭藝術委員會近期發表的《公立經費對於博物館投資研究報告》（Research to understand the levels of public investment in museums，以下簡稱《研究報告》）顯示雖然每地情況各異，但過去十年來總體地方政府對博物館與美術館的經費挹注平均萎縮13%，一些博物館經費下滑情況遠高於平均值，也可見少部分地方型博物館面臨經費不足必須裁撤和關門的困境。

除此之外，地方政府為了降低地方型博物館對於財政的依賴，過去十年間見到許多替代管理方案的產生，尤以法人化為大宗。這段期間雖一部分博物館能夠成功開拓出更為多元的收入並轉型為以自籌經費為主的營運模式，但大多數博物館仍面臨財務來源單一、仰賴補助的情況。《研究報告》指出英格蘭境內高達三分之一的博物館仰賴地方政府預算，英格蘭北部博物館更達42%依靠地方政府補助維繫營運，惟倫敦地區博物館的財務結構較為多元，僅18%仰賴地方政府補助。

《研究報告》揭示2024 / 2025會計年度財務狀況不明的情形嚴重影響了地方博物館工作人員的士氣與心靈健康，長期預算刪減也造成薪資低落趕不上通膨以致人才流失的情況，原本分開的職能被迫合併，全職崗位也不得不轉為兼職或約僱形式聘用，服務品質下降無法適才適任。種種結構困難也導致不少地方政府面臨人才招攬難題（尤其是需要高度專業的節目策畫與營運才幹的相關人員），長此以往形成惡性循環，變相開始依賴委外以維持博物館運轉的局面，不僅未能達到節省成本的目的，更被迫與一條龍服務廠商長期依存，既昂貴又缺乏服務品質和行政效率。而逐年下滑的文化預算也讓英國大量以歷史遺產為基礎的博物館疲於奔命，古蹟面臨長年失修崩壞等諸種不可逆的損毀。

在地方財政捉襟見肘、中央預算撥給每況愈下的當前，《研究報告》建議地方型博物館應積極與地方政府主政者建立良好的溝通管道，主動報告服務績效和旗下事業群的外溢效應（包含觀光收益、對於市民身心健康的提昇、銀髮關照、幼兒托育、增進青少年社會參與和地方歸屬感、降低犯罪率、輟學率等效益），將博物館由「可有可無」的印象扭轉成為「關鍵基礎設施」，積極將博物館體系納入地方綜合發展的服務樞紐。

較為積極的案例包含伯明罕博物館信託（Birmingham Museums Trust）化危機為轉機的策略籌謀，在國家樂透遺產基金（National Lottery Heritage Fund）的專案補助下，著手進行兩階段諮詢重整，由觀眾需求著眼，為旗下機構發展方向重新定錨，不僅回應所在城市、觀眾光譜實質所需的節目和服務，更將針對旗下藝文機構進行稽核，藉以轉型成為更具財務韌性的營運模式，期望能將博物館服務打造成城市文化生活和在地經濟發展不可或缺的共榮夥伴。

省思

台灣進入大美術館時代，地方政府文化局轄下（和附屬）館所百花齊放，英國地方博物館的困窘做為他山之石提供台灣地方文化機構館務發展與財務規畫的借鑑，不僅在法規制度層面應積極改善長年防弊大於興利的舊規，轉向鼓勵私人勸募和企業合作的組織基因，館所節目策畫更需著重社區綜合發展，人才設計也應將專職的事業發展及政府社會溝通視為團隊核心，不宜急躁刪減預算或倉促法人化，須多方並進、循序改善，方能逐步深化地方博物館財務永續的體質。